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    小水電整治不能“一刀切拆除”

    部分地區目前卻將小水電整治變成不加區分的“一刀切拆除”,給生態環境保護和經濟社會發展均造成很多不良后果,亟須重視,盡快糾正。

    國務院發展研究中心研究員  王亦楠

    小水電是清潔可再生能源,中小村鎮防洪、灌溉、供水的重要基礎設施,中小河流的水資源綜合利用設施,也是偏遠山區重要的經濟和電力來源。小水電技術簡單成熟,適用于各種地理環境。歐美發達國家的小水電開發程度遠遠高于發展中國家的水平,聯合國一直呼吁發展中國家應充分認識到發展小水電的好處。

    小水電在我國歷史上和現實中,都發揮著重要作用。但由于小水電行業曾經歷過無序開發的階段,近幾年來國家相關部委一直在推進小水電整治。數量約占全國一半的長江經濟帶小水電整治已于2020年底基本完成,從實踐看,在一部分存在歷史遺留問題、對生態環境造成負面影響的小水電中,絕大多數都能通過技術改造和管理提升來解決,因難以改造或老舊失修而需要拆除的小水電比例僅為14%左右。但是,部分地區目前卻將小水電整治變成不加區分的“一刀切拆除”,給生態環境保護和經濟社會發展均造成很多不良后果,亟須重視,盡快糾正。

    一 “一刀切拆除”小水電的四大不良影響

    1.給防洪減災埋下重大隱患。水庫大壩是現代社會的重要基礎設施,除了修建水庫大壩,人類目前還沒有其他手段能從根本上解決天然水資源時空分布不均的矛盾。水庫蓄水同時也蓄積了大量勢能,放水過程中若不進行消能,將影響水庫大壩和下游岸坡的安全,而水電站利用水流落差發電,是變害為利的有效消能手段。所以,水電與水利密不可分,保護大壩安全,輔助水庫實現防洪、供水、灌溉等水資源保障的功能,是水電站的重要作用所在。

    改變河流天然形態的是水庫大壩,而非水電站,然而當前部分地區卻保留水庫大壩、專門拆掉水電站,這種做法既不會恢復河流原貌,又將水庫置于容易垮壩、潰壩的高風險中。以2019年8月被拆除水電站的湖南張家界長潭河水庫為例,水庫放水不再經過水電站消能,帶著巨大能量飛流直下,這種非正常運行模式僅僅持續一年多時間,水庫大壩就出現了嚴重安全問題。

    長潭河水庫庫容9800萬立方米,是溇水支流、澧水干流最重要的調洪錯峰工程,也是慈利縣城和庫區的重要水源地,承擔著20多萬人的生產生活用水和枯水期9000畝農田的灌溉。今年3月水下機器人拍攝的畫面顯示,壩基護坦的混凝土已被高速水流剝掉,鋼筋裸露在外甚至損毀。壩下邊坡的混凝土墻被沖毀掏空的缺口長達百米。見上圖所示。

    沒有了水電站,水庫大壩的日常巡檢維護、泄洪閘門的電源供給、水情雨情自動化監測、水庫精準調度、防汛物資及時補充等防汛基礎工作,都難以保障。長此以往,一旦洪水漫壩或垮壩潰壩,將給人民群眾的生命財產安全造成重大損失。當前河南、內蒙古等地的一些大壩出現管涌、決口、垮壩等問題,再次對水庫的安全管理敲響警鐘。

    2.會造成不可忽視的生態環境破壞。部分地區將“一刀切拆除”小水電當成了“生態修復”。殊不知,如果因為一小部分電站的歷史遺留問題,就將該地區的所有小水電“一刀切拆除”,則很可能造成“生態之禍”。

    首先,小水電對碳達峰、碳中和的貢獻不可或缺。中央方針已明確要求“要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局”。小水電占我國水能資源總量的1/5(相當于6個三峽工程,目前待開發的小水電資源潛力還有1/3多),對減排二氧化碳、提升電力系統靈活性的作用舉足輕重。目前將小水電“一刀切拆除”的部分地區,在去年冬季、今年夏季分別出現了比較嚴重的電荒。一邊是生產、生活不得不拉閘限電,一邊是清潔水能白白流失。為滿足電力需求,本來已實現了電力碳達峰的地區,反而要靠增加煤電來補電力缺口、解決電網穩定問題(已有因污染嚴重而早就關停的煤電廠,因當地缺電又再重啟)。

    其次,影響防洪、供水、灌溉,無法保障河道連通。我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4,畝均水資源量不到世界平均值的1/2。水資源總量不僅嚴重短缺,而且時空分布極不均衡,致使洪旱災害的威脅特別嚴重。再加上我國50%的耕地處于干旱半干旱地區,要確保糧食安全,尤須做好水資源調控。然而目前我國的水資源調控能力卻僅為發達國家平均水平的1/5、美國的1/6。很多小水電在當地都承擔著防洪、供水和灌溉等水資源調控的重任。事實上,正因為有了蓄豐補枯的水庫,反而使很多徑流量年內分配嚴重不均的季節性河流,避免或減輕了河道斷流。

    此外,很多水電站庫區已成為人們休閑度假的4A、3A級風景區,并形成了大片濕地公園,有的還成了朱鹮等珍稀鳥類聚集的棲息地。小水電本身就是和環境融為一體的景區重要組成部分,拆了水電站反而是打破了多年形成的生態平衡,濕地公園也將不復存在。水電開發還有效減輕了薪炭需求對森林的壓力,鞏固了退耕還林成效。

    3.使地方脫貧攻堅成果難以鞏固。水電站通常都是地方政府按照國家鼓勵政策招商引資的重點項目。履行了審批核準和驗收手續、符合《民法典》《行政許可法》《環境影響評價法》等法律法規的水電站,行政許可還未到期就強制拆除退出,需要大量資金補償。而“一刀切拆除”小水電的地區大多是剛摘帽的國家級貧困縣,水電是當地經濟、就業的支柱之一。拆除水電站讓地方政府財政收入銳減,又背上數十億元,甚至數百億元的債務,再加上大壩后續防洪安保、維護養護都需要大筆支出,財政壓力不堪重負。小水電多是民營企業,從業者多是當地村民,在資產賠償、職工安置、銀行債務、安全責任轉移等都未落實情況下就被拆除,導致企業負債累累,一些家庭失去經濟來源,可能引發社會穩定風險。

    此外,水電將河流破壞性動能轉化為電能,有效控制河流對溝谷的不斷沖刷、下切,是避免水土流失,減少滑坡、泥石流等地質災害的重要手段。國內外實踐均證明,越是水電開發程度高的地方,山體和河道越穩定。很多偏遠山區正是因為修建了梯級水電站,才擺脫了山洪頻發、沖房毀田的困境,經濟社會發展才有了基礎保障。“一刀切拆除”小水電嚴重降低了當地抵御地質災害的能力,因災致貧、因災返貧的風險大大增加。

    4.有損法律權威性和政府公信力。小水電是農村水利基礎設施建設的重要組成部分?!端ā贰峨娏Ψā贰犊稍偕茉捶ā芳包h中央、國務院一系列文件,都有明確規定支持農村開發水能資源、推進小水電綠色發展。很多小水電是國家相關部委大力扶持的農村電氣化縣、小水電代燃料項目、小水電扶貧工程、聯合國環境基金項目、貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點項目等。然而當前一些地區卻將小水電與違法采挖、亂搭亂建等行為并列,以“違法違規”為由強制拆除,造成一些新問題。比如:

    一是部門規章、地方性法規的效力不能超越國家法律。小水電是依據《水法》《行政許可法》《環境影響評價法》等法律法規而審批建設的。先批準建設小水電,后劃定自然保護區、濕地公園、水產種質資源保護區等,不能因部門規章、地方性法規標準就否定依法審批的水電站的合法性,下位法須服從上位法。

    二是“嚴重破壞生態環境”的認定須經專業評估鑒定。國家對“生態環境損害評估鑒定評估”的資質要求、技術規范方法都有明確規定,不能由某個人或部門隨意認定。然而,很多并不在自然保護區的核心區緩沖區,環評論證和環保驗收都合格,甚至被水利部評定為“綠色小水電”的電站目前也被拆除。

    此外,為解決自然保護區劃定與人民生產生活存在嚴重矛盾的問題,避免水利水電工程被大面積拆除,2020年自然資源部(自然資函〔2020〕71號文)、國家林草局(林規發〔2020〕64號文)都作出最新規定,但并未有效落實,保護區的邊界劃定仍不合理。而且,法律規定小水電的有些手續可限期補辦,實際執行中也往往沒有機會補辦。

    1 失去水電站后的長潭河水庫的非正常泄水方式

    失去水電站后的長潭河水庫的非正常泄水方式

    2 壩基護坦的鋼筋混凝土損毀、裸露情況

    壩基護坦的鋼筋混凝土損毀、裸露情況

    3.壩下邊坡的混凝土墻被沖毀的缺口長達百米

    壩下邊坡的混凝土墻被沖毀的缺口長達百米

    4壩下邊坡已被損毀和掏空

    壩下邊坡已被損毀和掏空

    二 科學整治小水電的政策建議

    水電既不消耗水,也不污染水,部分電站所在河道出現枯水期減水脫流現象,并非小水電的固有缺陷,而是有自然氣候地理和運行管理不善的雙重原因。前者是指在我國山區分布的大多是季節性河流,小水電大多建在河流上游,河道坡降大,即使沒有水電站,枯水期河道也會減水脫流。后者是指部分小水電立項建設年代早,當時沒有“生態流量”的意識和要求,規劃設計不夠科學,屬于歷史遺留、當前通過技術改造和加強管理完全可以解決的問題。

    我國小水電行業發展的歷史跨度大,清理整治確有必要,但當前亟須防止從過去 “重建輕管”走到另一個極端——將所有小水電不加區分地“一拆了之”。水電工程具有防洪、發電、供水、灌溉、航運、旅游等多種社會效益,7月22日發布的《中共中央 國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》再次強調“要因地制宜發展綠色小水電”。所以,小水電整治亟須正確處理好生態環境保護、經濟發展、社會穩定之間的關系,為此提出四點建議:

    1.已拆除的壩后和渠道水電站應盡快復工復產。世界上90%以上的垮壩潰壩事故都發生在沒有水電站的水庫大壩,保留大壩卻拆除水電站的做法違反科學。目前失去水電站消能的水庫大壩,有的庫容高達上億立方米,有的壩下一兩公里就是村莊學校。一旦水庫漫壩、垮壩、潰壩,后果不堪設想。當前汛期形勢嚴峻,應堅持底線思維,充分考慮各類風險因素疊加,用大概率思維應對小概率事件,盡快讓大壩回歸到正常運行狀態,從根本上消除重大安全隱患。

    2.有的放矢解決部分小水電的生態不良影響。近幾年國內小水電已全面完成了“24小時持續泄放生態流量”的技術改造,并建立了實時在線監測系統和監管平臺,確保在滿足河道生態流量之后還有多余水量的情況下才能發電。正是因為梯級電站的存在,原本坡降很陡、除了雨季就很難存住水的河道,反而大大提高了水源涵養能力、改善了生態。所以,小水電整治應以科學確定和嚴格監管“生態流量泄放”為重點,并盡快落實四部委文件要求的生態電價制度。

    3.拆除水電站前應做好系統工程的評估論證。水電工程從勘測、規劃、立項、設計到建設至少需要數年,甚至數十年時間(我國三峽水利樞紐僅論證就用了30年)。在發達國家拆除一個水電站所需的可行性評估論證,不比建設一個電站少,為的就是防止巨大資源浪費。迄今為止國內外還沒有大壩集中退出、水電站集中拆除的先例。拆除電站有哪些風險,拆除后如何修復生態,對局部電網及當地防洪、供水、灌溉、交通有哪些影響,都須經相關領域的權威專家深入研究論證,確保整改方案經得起歷史和實踐檢驗。

    4.確需退出的小水電站應確保補償及時到位。依法審批建設的水電站,沒有補償就強制拆除,不符合《民法典》《行政許可法》的規定。據了解,目前“一刀切拆除”小水電的地區,對多數電站沒有明確是否有補償及補償標準,少數有補償協議的電站也未能落實補償資金。為防范化解社會不穩定風險,應切實保護小水電企業的合法權益,考慮水電站資產評估價值及未來經營期限內的預期收益,給予退出類小水電公平合理的補償。

    責編:姚坤

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